建立我國(guó)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估制度三步構(gòu)想　　我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)取得了巨大的進(jìn)展，也還存在不少問(wèn)題為了實(shí)質(zhì)性地、有效地推進(jìn)電子政務(wù)，績(jī)效評(píng)估問(wèn)題提上了日程　　2002年7月中國(guó)信息協(xié)會(huì)信息化論壇專(zhuān)題研討電子政務(wù)效益問(wèn)題，討論會(huì)的總結(jié)《讓電子政務(wù)更有效益》認(rèn)為：“幾十年來(lái)，經(jīng)過(guò)IT企業(yè)一浪又一浪的市場(chǎng)宣傳，很多人逐漸產(chǎn)生了一種IT迷信，以為信息技術(shù)無(wú)所不能，這是非常有害的實(shí)際上IT應(yīng)用的成功率并不高IT的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)為什么這么大呢？因?yàn)橛?jì)算機(jī)不是可以即插即用的工具，它僅是構(gòu)造最終工具的平臺(tái)，需要加入我們的系統(tǒng)設(shè)計(jì)、軟件設(shè)計(jì)才能構(gòu)成能真正起作用的工具IT的應(yīng)用需要用戶(hù)非常優(yōu)良的再設(shè)計(jì)，而這在大多數(shù)用戶(hù)那里是很難做到的，因而造成IT系統(tǒng)應(yīng)用的高失敗率，這是我們?cè)谧鲭娮诱?wù)時(shí)必須要高度警惕的電子政務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)比一般的IT系統(tǒng)應(yīng)用更大，原因有以下幾點(diǎn)：第一，電子政務(wù)的效益目標(biāo)往往更模糊；第二，政府對(duì)電子政務(wù)的開(kāi)支缺乏硬約束；第三，政府官員的短任期與電子政務(wù)建設(shè)的長(zhǎng)期性不合拍，使官員容易增長(zhǎng)短期行為這就要求我們要更加重視電子政務(wù)的效益研究，要非常慎重地推進(jìn)電子政務(wù)，一點(diǎn)一點(diǎn)地防范各種導(dǎo)致電子政務(wù)失敗和低效化的漏洞，為提高電子政務(wù)的效益而努力。

　　專(zhuān)家們并且提出，要想認(rèn)真做好績(jī)效評(píng)估，一是要按照用戶(hù)的價(jià)值觀(guān)進(jìn)行評(píng)估，二是要在方案設(shè)計(jì)開(kāi)始之先就設(shè)計(jì)出評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，三是要重視電子政務(wù)的成本核算　　電子政務(wù)需要有績(jī)效評(píng)估，這已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)但是另一方面，由于制度欠缺，使得電子政務(wù)績(jī)效的內(nèi)評(píng)估絕難開(kāi)展　　一、內(nèi)評(píng)估的制度基礎(chǔ)幾乎是空白　　以評(píng)估主體及評(píng)估目的為劃分，政府績(jī)效評(píng)估可以分為兩類(lèi)一類(lèi)是以加強(qiáng)內(nèi)部管理、內(nèi)部控制為宗旨的內(nèi)評(píng)估，大體上類(lèi)似于企業(yè)經(jīng)理層發(fā)起的內(nèi)部審計(jì)（小政府概念時(shí)）或股東發(fā)起的外部審計(jì)（大政府概念時(shí)）；另一類(lèi)是以外部監(jiān)督、外部評(píng)價(jià)為宗旨的外評(píng)估，類(lèi)如社會(huì)上大量存在的、形形色色的各國(guó)比較或企業(yè)排行榜之類(lèi)　　美國(guó)聯(lián)邦政府電子政務(wù)績(jī)效的內(nèi)評(píng)估是建立在三大制度的基礎(chǔ)之上：第一，始自19世紀(jì)末、成形于20世紀(jì)70年代的政府信息管理和政府信息資源管理；第二，始自20世紀(jì)初、自60年代已成為政府預(yù)算常規(guī)程序的投資項(xiàng)目費(fèi)用效益分析；第三，始自1949年、法制化于20世紀(jì)80年代的針對(duì)政府行政的績(jī)效評(píng)估　　只需審視一下我國(guó)的現(xiàn)狀，就可以看出這三大制度基礎(chǔ)幾乎都不存在　　（一）政府信息資源管理尚待啟蒙　　謝陽(yáng)群先生對(duì)美國(guó)政府信息資源管理做了深入的研究，有許多研究結(jié)論值得關(guān)注。

第一，盡管企業(yè)界在引進(jìn)信息技術(shù)處理記錄信息方面處于領(lǐng)先地位，但產(chǎn)生并率先實(shí)踐現(xiàn)代信息資源管理思想的卻不是企業(yè)而是美國(guó)聯(lián)邦政府第二，美國(guó)政府已完成了從信息管理到信息資源管理的跨越，前者是指對(duì)整個(gè)信息生命周期所進(jìn)行的計(jì)劃、預(yù)算、操縱和控制工作，后者還引入資源管理、集成管理、系統(tǒng)管理等思想，把（在控制和監(jiān)督諸如資金、人員和設(shè)施等資源過(guò)程中所使用的）管理技能應(yīng)用到信息上第三，美國(guó)政府主要運(yùn)用兩種工具實(shí)現(xiàn)信息資源管理，一是政府信息定位系統(tǒng)，二是信息政策；但是美國(guó)至今也沒(méi)有出現(xiàn)一個(gè)單一的、無(wú)所不包的“信息政策”，只是從1980年《文書(shū)削減法》開(kāi)始，確立了一個(gè)共同的政策目標(biāo)：削減聯(lián)邦文書(shū)負(fù)擔(dān)，提高政府信息資源管理的效率和效益　　如果說(shuō)美國(guó)的政府信息資源管理正在破解XYZ的話(huà)，中國(guó)則還在呀呀學(xué)語(yǔ)ABC前述《讓電子政務(wù)更有效益》報(bào)告中，專(zhuān)家們提出了幾點(diǎn)具體建議，首當(dāng)其沖第一條建議是：“應(yīng)盡快制定《政府信息開(kāi)放法》和《隱私保護(hù)法》，雖然在電子政務(wù)的推行中我們還需要其他許多法令，但這兩條是最重要的，尤其是信息開(kāi)放問(wèn)題　　從提高政府信息透明度開(kāi)始政務(wù)改革，大概落后于發(fā)達(dá)國(guó)家百年以上好在信息公開(kāi)化雖不像“舉一毛”那么容易，但也不像“挾泰山以游北海”那么難，畢竟是一件“不為也，非不能也”的事情。

一旦下決心去做，百年差距可以在短期內(nèi)迎頭趕上　　可是 另一方面，要把握政府信息資源管理的系統(tǒng)與集成，則要困難得多　　（二）政府項(xiàng)目的費(fèi)用效益分析形同虛設(shè)　　從整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)角度來(lái)評(píng)價(jià)政府項(xiàng)目，其方法就是費(fèi)用效益分析它起始于美國(guó)1902年根據(jù)《河港法》評(píng)價(jià)水域資源工程項(xiàng)目，定型于30年代，在二戰(zhàn)期間被美國(guó)政府用來(lái)指導(dǎo)有關(guān)資源分配方面的決策60年代后期美國(guó)政府實(shí)行“規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度”，要求用費(fèi)用效益分析方法對(duì)各項(xiàng)計(jì)劃方案進(jìn)行“專(zhuān)門(mén)研究”，判斷其經(jīng)濟(jì)性　　各發(fā)達(dá)國(guó)家由于政府預(yù)算和政府投資項(xiàng)目都受到國(guó)會(huì)“以納稅人名義”的制約，所以都制定有大同小異的費(fèi)用效益分析方法，用以評(píng)價(jià)政府項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性世界銀行、亞洲銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，對(duì)各發(fā)展中國(guó)家申請(qǐng)貸款的項(xiàng)目堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)（即費(fèi)用效益分析）為主、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)為輔的篩選方針；它們和聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展署等國(guó)際組織一起，為向發(fā)展中國(guó)家政府灌輸費(fèi)用效益分析的思想和方法，做了許多宣傳培訓(xùn)工作　　1981年原國(guó)務(wù)院技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究中心成立之后，第一次大的活動(dòng)就是召開(kāi)“全國(guó)可行性研究與項(xiàng)目評(píng)價(jià)大會(huì)”，會(huì)上提出的幾件事情后來(lái)都得到了落實(shí)，其中之一就是由中心主持編制《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》。

《方法與參數(shù)》1986年獲國(guó)家計(jì)委采納，而且修訂工作至今未?！　　斗椒ㄅc參數(shù)》提出了項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析的兩個(gè)層次兩套方法：財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法也就是國(guó)際上通行的費(fèi)用效益分析方法，它要求從國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局而不是僅僅從財(cái)務(wù)的角度，對(duì)項(xiàng)目的投入及產(chǎn)出進(jìn)行識(shí)別、計(jì)算、衡量，這是政府投資本應(yīng)采取的立場(chǎng)　　但是，一來(lái)政府的投資極少受到制約，率性而為是家常便飯；二來(lái)政府配置資源的深度和廣度世所罕見(jiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域也不輕言退出；三來(lái)即使財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)也常常是“可批性研究”、“為可行而研究”，敲門(mén)磚對(duì)付項(xiàng)目審批而已，反正政府不怕壞賬其結(jié)果，國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法束之高閣，極少應(yīng)用，實(shí)際參與資源配置的官員和機(jī)構(gòu)也大多不知其為何物　　前不久筆者接待了美國(guó)環(huán)保署的一個(gè)代表團(tuán)對(duì)方介紹說(shuō)，正在和北京環(huán)保局討論關(guān)于“柴油車(chē)改造尾氣排放”項(xiàng)目合作，這與燃油經(jīng)濟(jì)及減少微小顆粒污染有密切關(guān)系，關(guān)鍵因素是費(fèi)用效益分析根據(jù)美國(guó)環(huán)保署的測(cè)算，改造柴油汽車(chē)的效益與費(fèi)用之比為16：1，改造非運(yùn)動(dòng)型柴油機(jī)械（建筑機(jī)械等）的效益與費(fèi)用之比為40：1在美國(guó)，環(huán)保署提建議，國(guó)會(huì)討論，這是一般性的立法程序，但是“美國(guó)任何一個(gè)立法必須要有費(fèi)用效益分析，中國(guó)是這樣嗎？”除了赧顏相對(duì)，筆者還能說(shuō)些什么？　?。ㄈ┱姓目?jī)效評(píng)估剛剛提上日程　　值得高興的是，針對(duì)政府行政的績(jī)效評(píng)估已經(jīng)提上日程。

2004年6月，在財(cái)政部于青島舉行的“績(jī)效預(yù)算國(guó)際研討會(huì)”上，樓繼偉副部長(zhǎng)在發(fā)言中表示（2004年6月30日《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》）：“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為在我國(guó)建立績(jī)效預(yù)算體系夯實(shí)基礎(chǔ)，是下一步深化部門(mén)預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)建立我國(guó)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估制度三步構(gòu)想容，目前財(cái)政部在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，正在積極探索符合中國(guó)國(guó)情的管理制度和操作辦法 　　樓部長(zhǎng)也指出了此項(xiàng)工作的難度雖則這些難度遠(yuǎn)非整個(gè)行政的范疇而僅僅限于預(yù)算范疇，但也足以制約工作進(jìn)展：“我們現(xiàn)在還沒(méi)有做到把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理的范圍，也未能準(zhǔn)確地把握完成績(jī)效目標(biāo)需耗費(fèi)的成本，還不具備科學(xué)地確定由公共部門(mén)還是私人部門(mén)履行一些公共服務(wù)的條件在這種情況下，我們還不具備全面推行績(jī)效預(yù)算的條件目前，中央財(cái)政已經(jīng)選擇若干項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)，我們初步設(shè)想，下一步將根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)的要求，按照‘統(tǒng)一規(guī)劃，積極穩(wěn)妥，先易后難，分步實(shí)施’的原則，逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政管理體系，而科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系正是公共財(cái)政管理體系中不可缺少的組成部分　　二、內(nèi)評(píng)估制度近期內(nèi)難以建立　　盡管專(zhuān)家學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)該開(kāi)展電子政務(wù)的績(jī)效評(píng)估，但是由于三大制度基礎(chǔ)全都付諸闕如，所以近期內(nèi)對(duì)于實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)內(nèi)評(píng)估不必抱有希望。

　　在這三項(xiàng)制度中，最難的當(dāng)屬政府信息資源管理，它的操作系統(tǒng)比較虛泛，但又涉及到政府治理的全部理念如果沒(méi)有極強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，單憑政府“自覺(jué)革命”，制度的建立將遙遙無(wú)期　　次難的是政府行政的績(jī)效評(píng)估目前提出績(jī)效預(yù)算的是財(cái)政部，承擔(dān)“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究”的是財(cái)科所，但是如果沒(méi)有全政府行動(dòng)，這項(xiàng)改革是很難推進(jìn)的中央財(cái)政已選擇若干項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)，我們可以大膽預(yù)言，其中不會(huì)包括電子政務(wù)，因?yàn)殡娮诱?wù)的開(kāi)支并不是常規(guī)的財(cái)政支出，它涉及所有政府 機(jī)構(gòu)而不是單一機(jī)構(gòu)　　這樣排序下來(lái)，最“容易”的恐怕還是項(xiàng)目的費(fèi)用效益分析了內(nèi)評(píng)估的評(píng)估主體是政府，只要政府確實(shí)“想”評(píng)估，因陋就簡(jiǎn)以項(xiàng)目評(píng)估的方式來(lái)衡量績(jī)效還是辦得到的　　如果不顧及制度基礎(chǔ)，把政務(wù)績(jī)效評(píng)估單純視為一項(xiàng)技術(shù)、一種方法、一套指標(biāo)體系，那就不會(huì)有任何實(shí)際效果　?。ㄒ唬?qiáng)行建立評(píng)估指標(biāo)體系無(wú)濟(jì)于事　　2004年8月初，一些媒體報(bào)道說(shuō)“中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)浮出水面”這是人事科學(xué)研究院牽頭完成的課題，參與的人除了學(xué)者還有地方政府這套指標(biāo)是為了彌補(bǔ)地方政府原有考核指標(biāo)之不足，屬于內(nèi)評(píng)估范疇指標(biāo)體系含三大類(lèi)、33項(xiàng)指標(biāo)　　復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院浦興祖教授認(rèn)為，這是把“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”引入政績(jī)?cè)u(píng)估之中的一次非常好的嘗試（2004年8月3日《解放日?qǐng)?bào)》）。

但是筆者更為贊同中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院張璋博士的見(jiàn)解，他認(rèn)為：“這是一個(gè)很好的錯(cuò)誤的例證，可以告訴我們向什么方向走才正確！這個(gè)體系的錯(cuò)誤之處可分三個(gè)層次其一，誰(shuí)來(lái)推行這個(gè)體系？沒(méi)有！其二，指導(dǎo)思想是計(jì)劃思維的延續(xù)其三，指標(biāo)設(shè)立也欠科學(xué)嚴(yán)格來(lái)講政府績(jī)效不是一個(gè)管理問(wèn)題，而是一個(gè)政治問(wèn)題單純從管理角度解決政府績(jī)效是舍本求末的做法，只有從政治的高度考慮這個(gè)問(wèn)題才能從根本上解決2004年8月6日 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》）　　（二）可以建立粗略的項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度　　費(fèi)用效益分析并非項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的唯一方法，另一常用的方法是費(fèi)用效果分析兩者之間的主要區(qū)別有二第一，“效益”的度量是定量的，而且是貨幣化的，因而與“費(fèi)用”有同一量綱；“效果”的表述則是定性的，非貨幣化的，不能與“費(fèi)用”相加減第二，費(fèi)用效益分析可用于不同類(lèi)項(xiàng)目之間的比較，從理論上講可以確定投資的優(yōu)先序列；費(fèi)用效果分析只可用于同一類(lèi)項(xiàng)目的不同方案比較，回答“是否還有更經(jīng)濟(jì)更合理的方案”　　臺(tái)灣地區(qū)的電子政務(wù)頗受一些國(guó)際機(jī)構(gòu)的肯定臺(tái)灣官方把電子政務(wù)分為三個(gè)發(fā)展階段，各有考核指標(biāo)從2001～2004年第二階段的“電子政務(wù)推動(dòng)方案”來(lái)看，首先，指標(biāo)制定和年度評(píng)獎(jiǎng)由“行政院研究發(fā)展考核委員會(huì)”實(shí)施，因而屬于以表彰為主的內(nèi)評(píng)估制度；其次，評(píng)獎(jiǎng)指標(biāo)包括大、中、小、細(xì)四級(jí)，不同級(jí)別的指標(biāo)各有不同權(quán)重，都是定性評(píng)價(jià)而非貨幣化權(quán)衡，因而屬于費(fèi)用效果分析方法。

　　我們?cè)诳紤]電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的時(shí)候，不妨以臺(tái)灣為借鑒，建立起一個(gè)以費(fèi)用效果分析為主要內(nèi)容的、粗略的項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度即使是一個(gè)粗線(xiàn)條的項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度，也需要政府在統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等方面付出極大努力，才能完成制度建設(shè)并且付諸實(shí)施需知電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估不是只與個(gè)別機(jī)構(gòu)有關(guān)，它涉及到政府的所有部門(mén)，沒(méi)有大力度的強(qiáng)制性措施是很難啟動(dòng)的　　三、外評(píng)估無(wú)需制度建設(shè)　　為了解2001年全球的電子政府狀況，聯(lián)合國(guó)的公共經(jīng)濟(jì)和公共管理部會(huì)同美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)，對(duì)聯(lián)合國(guó)的190個(gè)成員國(guó)進(jìn)行了一項(xiàng)研究調(diào)查，分析了電子政府的方式、進(jìn)展和承諾此前及此后，一些學(xué)術(shù)團(tuán)體或商業(yè)機(jī)構(gòu)也做過(guò)電子政務(wù)測(cè)評(píng)工作，如知名咨詢(xún)公司愛(ài)森哲（2002年23個(gè)國(guó)家）、WMRC與布朗大學(xué)合作（2002年198個(gè)國(guó)家和地區(qū)）、哈佛大學(xué)和世界經(jīng)濟(jì)論壇（2002年75個(gè)國(guó)家和地區(qū)）、英國(guó)的標(biāo)桿模式（2001年16個(gè)國(guó)家）等　　所有這些案例都是以網(wǎng)站分析、外部評(píng)價(jià)、排序比較為特點(diǎn)的外評(píng)估，稱(chēng)其為“電子政務(wù)測(cè)評(píng)”比較符合實(shí)際，若稱(chēng)為“電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估”就名不副實(shí)了。